山东省华坤乡村振兴研究院有限责任公司

程茂吉:我国各级国土空间规划编什么,总图如何表达?

   

关于构建我国新的空间规划体系建议

作者:程茂吉

(南京市规划设计研究院有限责任公司,院长,研究员级高级规划师)

(发表于《城市发展研究》26卷2019年1期)

摘要:为探索新时代下国土空间规划的体系构建,本文在总结借鉴国外空间规划、国内“多规合一”试点经验基础上,根据我国的行政管理体制特点和国家有关空间规划体系的设想,提出了我国新的横向到边、纵向到底的六级空间规划体系,明确了各级空间规划的定位和重点,并对相关技术标准修订提出了建议。

关键词:空间规划  多规合一  体系
引言

近些年来,“多规合一”成为国家和社会各界高度关注的话题。由于理解和出发点不同,“多规”如何合一,“合”成一个什么样的规划一直没有统一的方向和意见。2018年2月《关于深化党和国家机构改革的决定》将多个规划职能合并于新组建的自然资源部,建立了多规合一的体制基础。本文在借鉴国内外经验,系统梳理目前各类空间规划的优缺点,总结“多规合一”试点工作经验基础上,提出了我国新的空间规划体系的建议。1、国际经验

空间规划体系的定位和架构决定于政治和行政管理体制。发达国家空间规划体系一般有两种类型,比如美国、加拿大等联邦制国家,国家和省级层面没有相应层面的空间规划,更多是通过资金和公共政策引导州、省的土地开发,市县层面规划一般是相互独立的,不存在严格意义上的约束指导。法国、德国、日本的空间规划体系比较完整,注重国家一直到地方层面的管控传导,具有自上而下分工明确、层级定位清晰的特点。

法国在空间规划体系上分为全国、区域性空间规划及城市群规划、市镇规划四级,全国性空间规划为中央政府通过的《公共服务发展纲要》明确全国性的规划政策,区域空间规划通过制定《大区国土规划与发展纲要》以及《国土规划指令》重点对有公益属性的重点服务设施、基础设施的布局、环境和历史文化名胜保护、跨区域规划整合等提出引导要求,不落实到空间,对地方的规划不具约束力(《大巴黎地区总体规划》除外)。市镇群共同体编制《国土协调纲要》,确定规划区的空间规划基本原则,重点关注生态保护和城镇开发边界的控制,确定土地开发、交通发展的目标,对市镇规划具有约束力。市镇规划被称为“地方城市规划”(PLU),是地方发展的详细规划和实施性方案。

日本的空间规划体系可以概括为三级两类。国家规划包括全国国土空间规划和土地利用规划。全国国土空间规划主要确定国家空间结构、综合分区、土地利用、环境保护等基本原则,为各部门提供国土开发利用的指导。土地利用规划重点是明确农地、森林、水域、城镇用地、游憩用地等的规模和目标。都道府县空间规划包括土地利用规划和城市总体规划,土地利用规划在全域层面把全域划分为城镇、农业、林业、自然公园和自然保护五个区,分别编制相应类型的规划,并制定相应的区域转换规则。市町村规划作为都道府县规划的实施手段,包括土地利用规划和城市规划。城市规划则包括城市总体规划和城市详细规划,城市总体规划主要确定城市发展方向、目标和远景,明确不同片区空间发展策略,划分城市促进区和城市限制区,在城市促进地区制定土地用途使用分区规则。

从我国的行政管理体制的特点看,我国可以借鉴法国、日本这类市场经济高度发达但有较强中央集权传统的国家空间规划体系,这样的空间规划体系既可以确保国家生态文明战略、区域发展战略的贯彻落实,有效保护生态环境和农业生产基本能力、促进区域平衡发展,也可以充分发挥地方政府发展经济、提高土地利用效益的积极性,更好的发挥政府宏观调控与市场经济作用。但考虑到政治经济体制不同,在国家和省域层面,我国的空间规划相比上述国家应具有较强的约束性和指导性。2、既有规划体系的特点和改革探索

2.1 我国既有各类空间规划的特点    

目前我国涉及空间的多个规划对照国家新的空间规划要求,都有其优点和不足。

土地利用总体规划强调保障粮食安全,主要以耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总量等几个主要指标自上而下层层传导,分为国家、省、市、县、乡(镇)五级。土地利用总体规划紧密结合行政层级,上级规划对下级规划约束性较强,但土地利用管制分区更多是关注建设用地和农用地的区分,由于用地边界更多是行政区划和土地权属,存在大量的不规整用地,不利于土地开发和提高土地利用效率。

主体功能区规划以县级行政区为基本单元,把区域空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域,主要在国家和省域层面发挥宏观指导作用。四类主体功能区不覆盖全部国土,其中禁止建设区不以整个行政区为单位,主要包括依法设立的省级各类自然文化保护区。主体功能区规划在横向层面上只是宏观性开发政策分区,并没有具体空间用途管制分区,在纵向体系上主要局限于国家和省域层面,对市级以下传导作用不强。

在目前的城乡规划体系中,国家和省域层面以城镇体系规划为市县总体规划的城镇定位、发展规模和空间战略提供指导,但由于缺乏国家和省域层面用地规模控制、空间管制分区引导等方面的内容,对市县总体规划的城乡建设用地规模、空间管制方面引导不足;但在市县、乡镇层面已经建立了成熟的总体规划—控制性详细规划层级体系,技术标准体系较为完整,对城镇土地用途管制较为细致和立体化。

生态环境保护规划主要空间管控手段是划定生态红线,作为禁止开发区,在同层次和下一层次城乡总体规划中落实。2017年中办国办印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,原环保部出台了生态红线划定指南等技术规范,生态红线在城镇空间、农业空间之外划定,初步解决了城镇、生态、农业空间交叉重叠的问题。2018年2月,国务院批准北京等15省市的生态保护红线划定方案。

2.2 “多规合一”试点探索

2013年底,习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确要求探索“多规合一”,积极推进市、县规划体制改革,实现一个市县一本规划、一张蓝图。为此,2014年8月,国家发改委、国土部、环保部、住建部四部委在28个市县开展“多规合一”试点。2017年1月,中办国办印发了《省级空间规划试点方案》,提出在海南、宁夏、浙江等7个省份进行“多规合一”改革试点。从近些年推进的“多规合一”改革试点经验看,甘肃、海南等省改革试点,主要探索省级空间规划的用地分类和生态、农业和城镇空间的分区划定准则和管制措施,探索建立省级空间规划体系;市县层面“多规合一”试点,主要是在中观层面统筹国民经济社会发展、土地利用、城乡建设、生态保护等规划,协调对接用地分类,注重生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界落地,实现对生态、农业空间的全域管控。

2017年,住建部在江苏、浙江两省和15个市开展了城市总体规划编制的试点,主要任务是贯彻“多规合一”,形成城市的一张蓝图,在全域层面探索城市规划、土地规划和生态环保规划的协调衔接,在空间用途管制上优先划定生态红线和生态空间,合理划定农业空间和一般耕地布局,根据未来城市发展的极限规模划定城镇开发边界。除了城镇空间用地引导外,还明确了农业空间中休闲设施、康养设施、区域设施的可以兼容的原则和规模控制要求,形成了全域规划一张图。2018年1月,国土资源部也在部分省(区、市)部署开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作,探索土地利用总体规划编制方法及管理方式创新,在“多规合一”方面也积累了重要经验。3、我国新的空间规划体系建议

3.1 空间规划定位和总体要求

空间规划在国家治理体系中占有重要的地位。2015年9月国家发布的《生态文明体制改革总体方案》明确了空间规划的定位:国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,各类开发建设活动的基本依据。国家就是要从战略高度“扬弃”目前各部门分头编制的各类空间性规划,建立全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,形成统一的空间规划,实现规划全覆盖。《生态文明体制改革总体方案》立足生态文明的思想,针对目前土地规划、城乡规划用途管制主要针对城镇建设用地的问题,要求空间规划将用途管制扩大到所有自然生态空间。基于海洋空间的特殊性,空间规划范围一般不包含海洋空间。新的空间规划体系的主要任务是贯彻习近平生态文明思想,按照严格保护、宁多勿少原则科学划定生态保护红线,按照最大程度保护生态安全、构建生态屏障的要求划定生态空间;划定永久基本农田,统筹考虑农业生产和农村生活需要,划定农业空间;按照开发潜力评价和开发强度控制要求,兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要,从严划定城镇开发边界以“三区三线”为刚性管控边界,统筹规划各类空间布局,在全域层面实现用途管控和主要控制线落地。

3.2 新的国家空间规划体系建议

我国广大的地域面积、中央集权的行政体制、正在深化改革的社会主义市场经济体制、当前所处的快速工业化和城市化的转型时期的特征等决定了我国空间规划体系不能照搬国外的做法,但他们空间规划体系框架、刚弹结合的传导机制和多样化的政策工具,值得我们学习借鉴。关于新的空间规划体系,国家在《生态文明体制改革总体方案》中已提出了基本设想,只是提出可以分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级,对市县以下规划体系,要求通过市县“多规合一”改革试点取得经验后推广,逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。建议按照“一级政府,一级事权,一级规划”原则,在国家提出的国家、省、市县三级基础上,建议将市县分为两级,并继续向下延伸,增加乡镇、村级空间规划层次,形成国家、省、市、县(市)、乡镇、村六级空间规划体系表1)目前,虽然很多省在推进省直管县改革,但实际上地级市仍然起到领导整个行政区域的行政事务和县、县级市政府的职责,不宜将市县放在一个层面上同步编制空间规划,需要在市域层面加强对所辖或代管的县级市的统筹协调,为此,建议将市县规划层次仍然细分为两级。虽然村不是一级政府组织,但它是我国最基层的自治政权,在农用地保护、村庄建设中发挥重要作用,而且随着我国城乡用地同权改革的推进,有必要将村总体规划纳入空间规划体系,实现我国空间规划体系的横向到边、纵向到底。

表1  我国新空间规划体系及主要内容

Table 1  China’s New Spatial Planning System and MainContents

层级生态空间农业空间城镇空间交通基础设施体系
国家层面1)全国生态分区;2)主要林地、草地、水域空间布局3)国家生态红线划定,省级生态红线划定要求4)生态空间管制政策,国家级生态红线调进调出原则1)全国农业空间分区2)集中连片耕地布局3)分省耕地、永久基本农田规模保有量4)集中连片基本农田布局5)农业空间、基本农田管制政策1)城市化战略及城镇人口规模2)全国城镇空间布局3)城镇功能和规模体系(地级市以上)4)分省引导(城镇人口及城市化战略)5)重点地区(城市群、都市圈、国家级新区)引导6)省会及特大城市开发边界7)城镇空间管控政策1)国家级铁路、公路网络、航道网络;机场布点规划2)国家能源通道网络规划(输电、输气、输油等)3)城市交通规划战略
省域层面1)省域生态分区;2)林地、草地、水域空间布局3)落实国家生态红线范围,划定省级生态红线4)生态空间政策,省级生态红线调进调出原则1)省域农业空间分区2)集中连片耕地布局3)分市、县耕地、永久基本农田规模保有量4)集中连片基本农田布局5)农业空间、基本农田管制政策,休闲设施兼容规定1)城市化战略及城镇人口规模2)城镇空间布局3)城镇功能和规模体系(县以上)4)分市引导(城镇人口及城市化战略)5)重点地区(城市群、都市圈、战略空间)发展引导6)地级市及大城市开发边界7)城镇空间管控政策1)省级铁路、公路、航道、机场规划2)省域能源通道规划3)城市交通规划战略4)市政规划目标原则
市域层面1)落实林地、草地、水域用地布局2)落实划定国家、省级生态红线3)生态空间管制规则,生态空间兼容设施管控细则1)农业空间分区2)各类耕地、园地布局3)分县(市)耕地、基本农田规模保有量4)永久基本农田控制线5)永久基本农田调进调出、农业生产设施、休闲设施兼容规定1)城市化战略及城镇人口规模2)城镇空间布局结构3)城镇功能和规模体系(乡镇以上)4)分县(市)城镇人口5)城镇开发边界划定(乡镇以上)6)集中城镇空间用地规划7)专项规划:居住、产业、绿地、历史文化保护、城市设计等8)城镇空间管控具体要求1)铁路、公路、航运、机场规划2)能源通道和重要设施规划3)城乡道路网和重要场站规划4)城市轨道交通和公共交通规划
县(市)域层面1)山林、水域、草原各类生态空间布局2)落实划定国家、省级生态红线3)生态保护和修复方案、兼容用地布局1)农业空间分区2)各类耕地、园地布局3)分乡镇耕地、永久基本农田保有量4)基本农田控制线5)农业空间主要农业设施、休闲设施用地布局1)城市化战略及城镇人口规模2)城镇空间布局结构3)城镇功能和规模体系(行政村以上)4)分乡镇城镇人口5)细化优化城镇开发边界(乡镇以上)6)集中城镇空间用地规划7)专项规划:居住、产业、绿地、历史文化保护、城市设计等1)综合交通规划2)能源通道和重要设施规划3)城乡道路网和重要场站规划4)城市公共交通规划5)主要市政设施规划
乡镇1)山林、水域、草原各类生态用地布局2)落实划定国家、省级生态红线3)生态保护和修复方案、兼容用地布局1)各类耕地规划布局2)深化优化基本农田控制线3)农业空间各类配套设施用地规划1)人口规模2)城乡空间布局3)镇村功能和规模结构(自然村以上)4)乡镇镇区和其他城镇空间用地规划5)专项规划:居住、产业、绿地、历史文化保护、城市设计等1)综合交通规划2)城乡道路网、场站、公交规划3)供水、电、气,排水、污水处理、环卫设施规划
村庄1)山林、水湖、草原各类生态用地布局2)落实划定国家、省级生态红线3)生态保护和修复方案、兼容设施用地规划1)各类耕地详细布局2)深化优化基本农田控制线3)农业空间各类配套设施详细规划1)人口规模2)村庄布局(自然村以上)3)村域内各类建设用地规划4)村庄建设规划1)村域交通用地规划2)村庄道路、公交及停车设施规划3)市政防灾设施规划

资料来源:作者自绘

基于不同层面管理需要,各级空间规划应具有不同的定位和管控重点。总体上,宏观层次规划关注战略、政策、总量和战略性空间的控制以及指标分配,中微观层次规划关注战略落实、生态红线保护区、永久基本农田的划定和全域空间管制分区落地。国家和省域层面主要贯彻生态文明战略,以“三线”为管控核心,以永久基本农田保护面积、生态保护红线面积、城乡建设用地规模为主要控制指标,划定生态保护红线、永久基本农田保护线,国家层面划定省会城市和特大城市开发边界,省级层面划定地级市和大城市的开发边界,明确生态空间和农业空间的总体布局,并明确用途管制的原则;确定全国和省域的城镇化目标和空间战略,明确国家和省域重要的铁路、公路、航道、机场布局;市县层面规划按照国家和省空间规划要求,落实国家和省生态保护红线、永久基本农田保护线和城镇开发边界,具体划定生态空间、农业空间范围,在上位规划确定的城镇建设用地规模基础上,划定市县级城镇的开发边界,并明确各类建设用地布局;明确耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界,明确可以兼容的用地功能类型、总量规模和空间布局,明确综合交通设施布局;乡镇和村空间规划,落实市县规划的要求,明确乡镇和村庄规划建设用地范围和各类用地规模、结构、布局,详细落实各类生态、农业用地布局和休闲旅游等兼容设施的用地规划,村庄规划在村域规划指导下落实村庄各个建筑的总平面布局,指导各项村庄建设活动。

在六个空间规划层次,根据空间规划,可以编制各个层面的专项规划,如农业规划、环保规划、交通规划、电力规划、防洪规划、历史文化保护规划等。国家和省域层面的专项规划主要明确发展方向、确定规划标准和体系、提出各级设施骨架和重大设施空间控制,在市县乡镇规划层面则要达到设施落地深度,与市县乡镇规划共同发挥建设管控作用。

在目前城乡规划管理体系中,在市县、乡镇总体规划指导下编制控制性详细规划用于指导用地细分、土地出让和建设工程规划许可,体系相对成熟,建议延续城市规划管理体系中总体规划—控制性详细规划—修建性详细规划三级体系,市、县、乡镇空间规划层面,在其指导下,将除村庄之外的各类规划建设用地编制控制性详细规划作为土地出让和建设工程规划管理的直接依据。直辖市、特大城市可以在市空间规划的基础上,编制分区层面的规划,用地分类到二级地类,用于指导控制性详细规划的编制。4、构建新的空间规划体系的相关建议

4.1 加快新空间规划体系立法

空间规划体系的法律制度是重要保障。建议在我国空间规划体系基本有统一认识的条件下,尽快启动《空间规划法》的制订工作,明确新的空间规划体系、各层次规划定位、规划管控的主要工具以及规划编制审批修改的程序等问题。在空间规划法通过后,尽快推动《城乡规划法》、《土地管理法》相关法律的修订工作,借鉴《城市规划编制办法》、《土地利用总体规划编制审查办法》尽快制定空间规划编制的技术规定,形成支撑空间规划有效运行的编制技术规范和技术标准体系。

4.2 加快研究空间规划实施政策

空间规划必须有相应的配套政策,才能有效发挥管控和指导作用。国家、省域层面的规划总体上是宏观指导型的,要在战略导向、规模控制、三线管制等方面建立上下位规划之间的传导落实制度,保证国家和省战略意图的落实。鉴于不同层面规划的之间的定位不同,建议上位规划的引导要求刚性和弹性相结合,体现中央和地方事权合理划分。在规模控制方面,可以区分约束性指标和指导性指标,将生态红线空间规模、永久基本农田面积、城乡建设用地总量、人均城乡建设用地等关键指标作为刚性管控的约束性指标层层分解,下位规划必须落实,但在空间分区方面,考虑到规划的深度和自下而上的实际需求,下位规划可对上位规划提出的刚性管控分区的边界形态进行深化优化,但前提是保证总体规模不减少。建立规划定期实施评估、动态优化调整机制,根据评估结果和奖优罚劣的原则,对城镇开发边界、不同空间分区之间调进调出、不同行政单元之间建设用地指标分配,经过相应的程序可以进行相应的调整。

4.3 加快制定统一的空间用途管制分类

统一的全域用地分类是建立统一的空间规划体系的基础条件。2012年实施的城市规划用地分类覆盖了全市域,但对生态、农业空间的分类不够细致。2017年原国土部的《土地利用现状分类》细分了生态空间地类,与城镇用地分类做了进一步对接,不足之处是土地利用现状分类与土地利用总体规划的农用地、建设用地和未利用土地分类存在着不一致性。建议总结“多规合一”的试点经验,系统整合《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》等,重新架构一个层次清晰、衔接全覆盖、统一指导现状和规划的分类标准。

根据不同层级空间规划的定位,建议在国家和省级层面以主体功能区为空间管制单元,确保国家生态保护、基本农田保护战略的落实,而在市级以下层面可以根据国家和省空间规划主体功能区布局,进一步落实生态保护红线和永久基本农田的布局,细化各类用地布局,以管控城乡各项设施建设。国家级空间规划和部分范围较大的省级单元细分到一级主体功能区,省级空间规划和市级空间规划细分到二级主体功能区,市级以下空间规划细分到具体用地分类。

表2  空间规划主体功能区分类分级表

Table 2  Classificationof Main Functional Areas in Different Levels of Spatial Planning

一级主体功能区 二级主体功能区 含义和主要包含用地
生态保护红线区 具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域,包括国家级生态红线,一般由林地、水域用地、耕地、特殊用地构成。
生态保护区 一般生态保护区 具有重要生态功能、必须严格保护的区域,包括省级风景名胜区、森林公园、自然保护区、湿地等,以及因防风固沙、水土保持、草甸保护需要控制开发、生态修复的地区,一般由林地、草地、水域、裸土地构成。
生态修复区 生态功能脆弱,生存环境恶劣、需要生态修复和保护的地区,一般包括盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地等。
基本农田集中区 对基本农田进行特殊保护和管理划定的区域,包含集中连片的基本农田以及零碎的一般耕地和部分村庄用地。
农牧业生产区 农林复合区 以农业生产、林地保育、乡村发展为主的区域,包含零碎基本农田、一般耕地、林地和部分村庄用地。
农牧复合区 以农业、牧业生产、草地保育、乡村发展为主的区域,包含草地、零碎耕地、林地和部分村庄用地。
居住生活区 以住宅和生活服务为主导功能的区域,包含城镇住宅用地、中小学用地、社区级商业和公共服务设施、绿地等。
公共设施区 以公共管理、公共服务、商业服务业为主导功能的区域,一般不含社区级服务设施。
教育科研区 以高等教育、科技创新为主导功能的区域,不包括中小学用地。
城镇建设区 制造业集聚区 以先进制造业和配套产业为主导功能的区域,包括工业用地、生产性仓储物流用地
城市游憩区 以休闲游憩为主导功能的区域,包括城市公园和绿地
公用设施区 以重大基础设施为主导功能的区域,包括水厂、污水处理厂、垃圾处理厂等设施
交通设施区 以交通设施为主导功能的区域,包括铁路站、公路站、机场、港口、停车场等交通场站设施用地。
有条件建设区 应对发展的不确定性,为城市未来弹性发展预留的城镇建设地区。

资料来源:作者自绘

关于具体用地分类,建议以现有的《土地现状分类》(GB/T21010-2017)为基础,按照全域空间管制的要求,吸收其他规划用地分类的优点适度调整,形成体现生态、农业、建设空间并重、城乡同权、全域管控的用地分类。